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国内外开发区治理模式研究综述

目前，既有的有关中【zhōng】国开发区治【zhì】理模【mó】式的【de】研究，多数依据开发【fā】区治【zhì】理主体是政【zhèng】府还是企【qǐ】业，将【jiāng】其大致分【fèn】类为政府型、企业型以及介于中间的政企【qǐ】合【hé】作型。尽管这一类【lèi】型学划分已经覆盖了中国【guó】大【dà】多数开发区的治理模【mó】式，但还是有一些虽小【xiǎo】众但【dàn】却【què】客观存在的【de】开发区治理模式被【bèi】排【pái】除在【zài】外。而且，这种划分方式也仅【jǐn】是一种静态视【shì】角，无【wú】法涵【hán】盖开发区发展过程【chéng】中所出现的一些新的治理模【mó】式【shì】特征。因此，通过建构一个包含静【jìng】态和动态视角在内的【de】三维框架，来尽可能全面【miàn】地囊【náng】括目前中国开发区【qū】所具有【yǒu】的治理模式，有着【zhe】现实的方案【àn】式意义。

开发区的治理【lǐ】模式虽有政府【fǔ】主导型、企业主【zhǔ】导型和政企合作型【xíng】之分，但总【zǒng】体上仍以政【zhèng】府管【guǎn】委会体制【zhì】为主。然而【ér】，虽历经【jīng】40年演变【biàn】，开发区管委会的法律地位依然不【bú】清，机构及其职【zhí】责配置还不【bú】够【gòu】规范，变革的目【mù】标方向【xiàng】仍充满争议。

在实践中，开发区的治理模式丰富多样。有学者将其概括为五种：

一是政府治理【lǐ】型模式，由政府来领导、组【zǔ】织和具体实【shí】施开发区的管【guǎn】理和【hé】建【jiàn】设工作，具体又可分为管委【wěi】会协调型和【hé】管委会【huì】主治【zhì】型。

二是【shì】企业治理型模式【shì】，由独立的【de】经济组【zǔ】织即开发公司管理【lǐ】开发区【qū】，依据资金来【lái】源【yuán】的不同，又可以分为国【guó】企型、外商型、联合型三类。

三是政【zhèng】企合【hé】作【zuò】型模式，从开【kāi】发区管理活【huó】动中政府与企业结合的紧密【mì】程度和【hé】企业【yè】资本来源【yuán】，可以划分为政企合一型和政企【qǐ】分开【kāi】型。

四是委托【tuō】管理【lǐ】型模【mó】式，由于缺乏经验，委【wěi】托国内某知名【míng】或【huò】富有经验的【de】产业【yè】园对【duì】开发区进行【háng】管理运作，根据合同约定分享利润或【huò】成果。

五是“协治”型模式，一区（开【kāi】发【fā】区）多【duō】园（产业园）和一域（经【jīng】济【jì】区、行政区）多区（开发【fā】区）涉及多部门、多行政【zhèng】层级的协作型【xíng】治理。

事实【shí】上，委托【tuō】管理型和“协治”型模【mó】式的【de】实质，依然可以归结于政府治【zhì】理型、企业治理型或政企合【hé】作型。如果根据【jù】政府对开发【fā】区的【de】介入程度，可以把治理模式区分【fèn】为“连续性光谱”。无【wú】论【lùn】是政府治理型模式【shì】，还是政企合作型模式【shì】，一【yī】般【bān】都【dōu】在开【kāi】发区设【shè】立【lì】了管【guǎn】委会，所以【yǐ】都属于开【kāi】发区管委会体制。

开发区【qū】的雏形诞生于西方国家，早期西方【fāng】大多是从经济学【xué】的角度来阐述对开发区【qū】的研究，为开发区的创【chuàng】建和发展【zhǎn】奠【diàn】定了理【lǐ】论基础。比如韦伯在《工业区【qū】位理论》一【yī】书中【zhōng】首次提出了有【yǒu】关工业和【hé】区域集【jí】聚的概念【niàn】，他认为：“区域集聚的优势是【shì】成【chéng】本的节约，即在这个点【diǎn】上工业生产一定【dìng】产品【pǐn】比其它【tā】地【dì】方生【shēng】产【chǎn】的【de】成本都低【dī】，在一地方实现【xiàn】一定工业产品的【de】整个【gè】生产【chǎn】过程和分配过程比其它地方更为廉【lián】价【jià】。”“在一定集【jí】中化程度下，成本因工业的集中【zhōng】化而降【jiàng】低。单位【wèi】产品的成【chéng】本【běn】指数比工业完【wán】全分散情况下【xià】的成本【běn】指【zhǐ】数低，也比集中【zhōng】程度【dù】低的工【gōng】业要低”;克鲁格曼的空间经济理论【lùn】则提出了工业集聚、区域发展影响等空间集聚模型的概念，强调【diào】在规模经济、高制造业投【tóu】入【rù】和低运费的【de】综合作用下【xià】，通过数学【xué】模型分析，证明【míng】工业的区域【yù】性集聚将导致制【zhì】造业中心的形成；马歇尔在《经济学原理》中【zhōng】提出【chū】了外部经济理论，他将经济【jì】中影【yǐng】响生产规模【mó】扩大的第四类生【shēng】产要【yào】素（其他【tā】三类【lèi】分别【bié】是土【tǔ】地、劳动和资本）概括为【wéi】“工业【yè】组织”,进而利用【yòng】“外部经济”和“内部经济【jì】”来说明这类生产【chǎn】要【yào】素的变化如何影【yǐng】响产量的增加。不论是区域【yù】集聚、工业集聚还是工业组织，这【zhè】些理论性【xìng】概念一定程度上均描述了开【kāi】发区【qū】的【de】雏形【xíng】，为开发区的【de】创【chuàng】建【jiàn】和发展起到了巨大的贡献【xiàn】。

但是，相比对【duì】开发区经济学方面的【de】研究，西方在从管理【lǐ】学【xué】角度探讨开发区管理体制问题【tí】的研究成果【guǒ】则要少的多。客观【guān】上，西方国【guó】家更【gèng】早的将开【kāi】发【fā】区作为城市产业综合体业态，普【pǔ】遍以市场为主导来开发、管理开发区的运营【yíng】和【hé】发【fā】展，在【zài】其管理模式和【hé】管【guǎn】理体【tǐ】制方面与国【guó】内开发【fā】区相去较远。因此，在【zài】管理体制方面，国【guó】外的开发区【qū】和地方【fāng】政府的关系并没有我【wǒ】国开发区【qū】复杂，所以西方对【duì】于开发【fā】区的研究大多是从【cóng】经【jīng】济角度出发而很少强调管理体制。在难于有效借鉴西方对于开发区管【guǎn】理体制研究着作的【de】情况下，国内在【zài】研【yán】究中国开发区【qū】管【guǎn】理体制问题上显得【dé】更【gèng】加【jiā】重要和【hé】迫切。

从治【zhì】理主体的角度审视开发区治理中的政企 统合模【mó】式可以发现【xiàn】，其本质上是一个政府【fǔ】组织，政府与企业的【de】关系是【shì】“ 政府【fǔ】主导【dǎo】、 企业【yè】运【yùn】作”“ 政府决策【cè】、企业执行”。已有的学术研究【jiū】多是围绕着政府【fǔ】和企【qǐ】业在开【kāi】发区【qū】治理中的作用进行【háng】探【tàn】讨，从政府与【yǔ】企业关系的层面将开发区【qū】治理模式分为政府主导型、企业主导型、政企混【hún】合【hé】型等不同类型。

实际上，开发区治理中除了政府和企业之【zhī】外【wài】，还【hái】有其他治理主体参与其中，如行业协会、社【shè】会组织等。在【zài】开发区建【jiàn】设的初级阶段，因为没有历【lì】史【shǐ】经【jīng】验【yàn】可以总结【jié】，国内学【xué】者【zhě】主要是对【duì】开发区的宏观方面进行研究，比如【rú】从优惠政策【cè】等方面来探讨研究开发区的发展问题，对于管【guǎn】理体制【zhì】的研究极为有限【xiàn】。然而伴随着【zhe】着经济全球【qiú】化的发展和我国加入世界贸易组织【zhī】，我【wǒ】国【guó】的.开【kāi】发区的发展进【jìn】入了第三【sān】个阶段。在这【zhè】一新的时期，园【yuán】区【qū】各项政【zhèng】策等先天【tiān】优势逐【zhú】渐弱化【huà】，制度创新【xīn】开始受到【dào】国【guó】内开发区【qū】从业者的普遍重【chóng】视，对于【yú】开发区【qū】管理体制的研究因此也逐渐多了起来【lái】。

在国【guó】内【nèi】对开发区管理体制方面的研究成果中，有很多【duō】着作值得借鉴和学习【xí】，但【dàn】是在【zài】管理体制的创新问题上，或【huò】避而【ér】不谈，或所【suǒ】谈【tán】不深。皮黔生、王【wáng】恺【kǎi】所着的《走出孤岛一中国经济技术开发区概【gài】论【lùn】》，是一部全面【miàn】研【yán】究【jiū】中【zhōng】国经济【jì】技术开发区这一特定事物的经济学专着，是一部不同于【yú】其他研读中国开发区发【fā】展的经典着作，作者对【duì】开发【fā】区管【guǎn】理【lǐ】体制【zhì】从初创实验到扩张后【hòu】的改革的【de】演变进行了全【quán】面的回顾。

作【zuò】者在文【wén】中【zhōng】分【fèn】析，“开发区以孤【gū】岛的形式【shì】存在，首【shǒu】先是制度【dù】问题。”“开发区营造所谓【wèi】仿真的国际投资【zī】就是为了超前化解和降低制【zhì】度性【xìng】交易【yì】成本，这种孤岛以物质（体制）和非物质（心理）存在【zài】”。该书把【bǎ】开【kāi】发区比作一个体制【zhì】的“孤岛”,走出孤岛即是【shì】作【zuò】者对创新开发【fā】区管【guǎn】理体【tǐ】制这一理念的升华。

《走【zǒu】出孤【gū】岛》一书提出的创【chuàng】新管理体制的理念引进了【le】专家学者【zhě】的广泛关注，也成为【wéi】开发区从业者必读的一本教科书。朱【zhū】永新、刘伯高【gāo】的《中国开【kāi】发区组织管理体制与【yǔ】地【dì】方行政机构改革【gé】》概括【kuò】介绍了【le】我【wǒ】国开发区三种主要的管【guǎn】理体制：行政主导型管理体制、公司制管理体【tǐ】制和混【hún】合型管理体制，文中【zhōng】对开发区的职【zhí】能定位不【bú】明确、机构设置【zhì】不合理、管理【lǐ】手段不充分且【qiě】缺【quē】乏权威【wēi】性【xìng】等存在的【de】问题进行了分析，但是缺乏改革创【chuàng】新措施方面的解读【dú】。

谢富纪【jì】、彭元栋【dòng】、孙文【wén】广在《浅谈高新区【qū】行【háng】政管理体制的改革》一书中尝试了对欧美等国家和地区高【gāo】技【jì】术开发区的综合比较，其中包【bāo】括“管【guǎn】理体【tǐ】制比较”,但是，在讨论【lùn】关于开发区建设与发展中存在的【de】问【wèn】题部分时，没有具【jù】体分析开发区管【guǎn】理体制【zhì】问题。综上所述，因我国的开【kāi】发区发展时间不长【zhǎng】，各个【gè】阶段所【suǒ】面临【lín】的主要【yào】问【wèn】题并不相【xiàng】同，因此在开发【fā】区管理体制创新方面的思考【kǎo】也随着发展阶段【duàn】的不同而不断升华，创新【xīn】开发区管【guǎn】理【lǐ】体制的【de】方式方法也不断与时【shí】俱进。

自全国【guó】各地开发区【qū】创【chuàng】建以来【lái】，根据【jù】自身的特点和地区发展环境【jìng】，对管理【lǐ】体制【zhì】进行【háng】了丰富【fù】的创【chuàng】新实践，使得开发区的【de】体制始终【zhōng】保持活力，开发区的【de】制【zhì】度创新优势成为开发区取得巨大【dà】成绩的【de】首要前提和重要保【bǎo】障。通过40年【nián】的【de】发展【zhǎn】，目前【qián】开发区的管理体制【zhì】呈现【xiàn】多元化，各【gè】个模式各【gè】具优势，也面临不同的挑战。同传统行政管理体制不同，不同类【lèi】型的开发区【qū】管理体制【zhì】均保【bǎo】持【chí】了开发区体【tǐ】制机制的精髓，即精简高效。这不仅符合我国行政管理体制改革的长期【qī】发展趋势，也凸显了【le】开发区【qū】作为改革开放的试验田的【de】作用。各开发区在体制【zhì】创新方面积累【lèi】了丰富的经验，可以说没有【yǒu】最优的模式，只有最适【shì】合的模式【shì】。

治理方式和治理主体

中国开发【fā】区治理模式可先在治【zhì】理方式和治理主体两【liǎng】个维度【dù】下【xià】划分出静【jìng】态的【de】五【wǔ】种基本类型。治理方式有条【tiáo】、块两种。条治理【lǐ】方式【shì】是指开【kāi】发区仅由上级政府下属的一个【gè】职【zhí】能【néng】部门【mén】来负责与开发区产业【yè】相关的规划、管理和服务【wù】，至【zhì】于具体【tǐ】的行政事务和税入，仍由开发区【qū】所属行政【zhèng】区划政府负责和收取【qǔ】。而与之相对的块治理【lǐ】方式【shì】，则指【zhǐ】开发区治理主体基于与开发【fā】区范围内被【bèi】治对象的经济联系【xì】形成自我治理【lǐ】的系【xì】统。

 在这两【liǎng】种治【zhì】理方式下，通过进一步区分【fèn】治理主体的性质，包【bāo】括公职【zhí】人员【yuán】、非公职人员和介【jiè】于二者的中间型，就能【néng】划分出五种基本【běn】类【lèi】型。

（1）如前所述，条治理方【fāng】式只能搭配公职人员，这就形成了【le】第【dì】一类开【kāi】发区【qū】治理【lǐ】模式【shì】——产业部门型。而块治理方【fāng】式可以搭【dā】配不同性【xìng】质的治理主体。

（2）当治理【lǐ】主体性质为公职人员时，就形【xíng】成了第二【èr】类开发区治理【lǐ】模式——准【zhǔn】政【zhèng】府型，其【qí】基本如一级政【zhèng】府【fǔ】，是中国最常见的开发区治理模【mó】式。

（3）当治理【lǐ】主【zhǔ】体性质为非公职【zhí】人【rén】员【yuán】时，就形成了第三类开发区治【zhì】理模式——企业型，其【qí】依靠引商入驻的收益，来实【shí】现开发【fā】区范【fàn】围内的公共服【fú】务【wù】和【hé】治理【lǐ】。当治理主体性质为中间型时，还分两种情况。

（4）一种情况是公私兼具，治【zhì】理主体既有政府，也有企业，此时【shí】就形【xíng】成第【dì】四类开发区【qū】治【zhì】理模式——政企合一【yī】型。

（5）还有一种情况【kuàng】是性质模【mó】糊，非公非私【sī】，属【shǔ】于依法设立【lì】的法定机构，此【cǐ】时就形【xíng】成第五类开发区【qū】治理模式【shì】——法定机构型。

动态【tài】视角下的【de】另外三种【zhǒng】治理模式静【jìng】态【tài】视【shì】角的缺陷在于忽略开【kāi】发区的发展【zhǎn】，而与开发【fā】区治理最相关的发展特【tè】征体现在治理空【kōng】间的演进。中国开发【fā】区的空间【jiān】演进【jìn】包【bāo】括连续型和【hé】间断型两种，区别在于是否与原先治理空间集【jí】中【zhōng】连片。

连续型【xíng】空间演进在多数情况下要处理与拟扩张区域【yù】所属行政区划政府【fǔ】的【de】关系。这对产业【yè】部【bù】门型【xíng】治理模式的开发【fā】区【qū】而言无【wú】甚困难【nán】，对企业型和法【fǎ】定机构【gòu】型这种小众治理模式的开发区而言尚【shàng】未形成经验【yàn】，难题主要出【chū】现【xiàn】在准政府型和政企合一型这两种治理模【mó】式【shì】上，因【yīn】为管辖权【quán】出现明显冲突。对此【cǐ】，开【kāi】发区一般采用两种解决【jué】方式。

（6）一【yī】种是由上级政府出面，在【zài】不改变【biàn】原有行政区划的【de】前提下【xià】，将拟扩【kuò】张区域【yù】的社会经济治【zhì】理权限【xiàn】从【cóng】原所属行政区【qū】划政【zhèng】府那取出并委托给开发区，这种治【zhì】理【lǐ】模【mó】式被称为行政托管型。

（7）还有一种【zhǒng】是直接【jiē】改变【biàn】行政区划，将开【kāi】发区与附近行【háng】政区合并，使【shǐ】开发区的可开发【fā】范围扩大至两区界内，这种治理模式被【bèi】称为政区融【róng】合【hé】型。

（8）此外，为规【guī】避连续型【xíng】空间演【yǎn】进的麻烦，很多开发区【qū】会选择【zé】间断型空间【jiān】演进的方【fāng】式，即设立【lì】飞地园区【qū】。但由于空【kōng】间上存【cún】在距离，治【zhì】理不便，所以就会出【chū】现主区和【hé】分园均进行【háng】治理建【jiàn】制的双【shuāng】层治理模式，这种治理模【mó】式被称为一【yī】区多园型。

动态视角下的三种新治理模【mó】式【shì】并不互【hù】斥，其有可能出现【xiàn】在同一个开发区身上，这【zhè】是与上述五种基本类型的区别。中国开发区治理模式有产业部门型、准政府型、政企合一【yī】型、企业型和【hé】法定机构型五种基本【běn】类型；加入动态的【de】空间演【yǎn】进视角后，还有行政托【tuō】管型、政【zhèng】区融合型和一区多【duō】园型【xíng】另外三【sān】种类【lèi】型。这【zhè】八种类【lèi】型【xíng】大致构【gòu】成【chéng】目前中国开发区治理【lǐ】模式的【de】基本图景。

中国的开发区治理体系

结【jié】合不同开发区的功【gōng】能及地区【qū】背景【jǐng】环境，中国地方政府对开发区的管理体制进行【háng】了丰【fēng】富的制度【dù】创【chuàng】新实践，目前开发区管理【lǐ】体【tǐ】制【zhì】已走向多元化【huà】。在实践中，大致形成了管【guǎn】委会【huì】、区政统筹、企【qǐ】业管理三种基【jī】本管理模式【shì】。管【guǎn】委会【huì】模式是我国开发区最初体制【zhì】创新的产物，也是目前我国开发区最普遍采用【yòng】的体【tǐ】制模式。

管委会模式一般具有以下的特点：

一是在【zài】总体【tǐ】组织框架上，管理委员会【huì】是所在【zài】地政【zhèng】府的派出【chū】机关，而【ér】非一级人民政府，主要行使当地政【zhèng】府授权的经【jīng】济管理【lǐ】职能；管委会模式与一般【bān】行【háng】政区的管理体制的区别是所在市委派出【chū】开发【fā】区工作委【wěi】员会，不设人民代表大【dà】会【huì】和政治协商会议。一【yī】般【bān】还【hái】同时组建一个由管【guǎn】委会直接管辖的开发【fā】建设总公司作为经济活动【dòng】法【fǎ】人【rén】。

二是在组织人事方【fāng】面，开发区【qū】管【guǎn】委会一般具有高【gāo】级别干部配置【zhì】和高管制授【shòu】权安排等【děng】特征【zhēng】，其领导人地位甚至高于该城市所【suǒ】辖区县【xiàn】，开发区在某些领【lǐng】域享有省一级的权力，很【hěn】多超【chāo】过了所在的城市。在【zài】干部任免上，管理委员会领【lǐng】导实【shí】行任命【mìng】制，下【xià】级干部实行聘【pìn】任制。

三是【shì】在【zài】管理委员会内部设置高【gāo】度【dù】精简的机构，相【xiàng】关职能部门合署办公，与政府机【jī】构相比，其机构和人员编制比【bǐ】行政区【qū】管理体制要精简得多【duō】。四【sì】是【shì】.开发区【qū】设立一级财政，可以编制【zhì】、实施财政预算、组织税【shuì】收，并相应地制定区域管【guǎn】理【lǐ】的【de】规范【fàn】性文件，实现依法治区。

这种高度授权，特事特办，专心发展经济的管理【lǐ】体制，是目【mù】前【qián】我国开发区【qū】采用最多的管【guǎn】理【lǐ】体【tǐ】制模式【shì】，它的优点为：

一是管理委员会拥有较大的行政【zhèng】管【guǎn】理权和独立的经济管理权，保证了体制创新的【de】活力【lì】和动力；同时开【kāi】发区管【guǎn】委会的高【gāo】层次【cì】、高【gāo】授权，对【duì】获取政府高层【céng】信息、协【xié】调一线矛【máo】盾【dùn】、屏蔽外部环境干扰、降低交易成本具有直接帮助。

二是作为【wéi】相对独立的管理机构，管理委员会【huì】可以脱离来【lái】自各个方面【miàn】的牵制【zhì】和干扰，在所在地政【zhèng】府【fǔ】的领导下，因地制宜制订建设规【guī】划和发展目【mù】标，从而保证开发区【qū】又好【hǎo】又快【kuài】发展。

三是机构设置精简、高效【xiào】，体现了【le】小政府、大【dà】社会的精髓【suǐ】。管理委员【yuán】会下设职能【néng】部门受其统一【yī】领导，目标取向一致，有效避免和降低【dī】了存于运行机制内【nèi】部的【de】扯皮、摩擦和【hé】内耗。

同【tóng】时，由于进行合理的职能归并，不【bú】搞上下对【duì】口，管委会内设机构的【de】行政资源得【dé】到高度整合，大大提高工【gōng】作【zuò】效能。其精【jīng】简【jiǎn】高【gāo】效的【de】机构设【shè】置，对优化区域发展环境有重大【dà】意义。

这种模式的薄弱环节在于：

一是行政【zhèng】授权【quán】不到位，宏观控【kòng】制缺【quē】乏力度。开发区管理【lǐ】权【quán】限的下放一般都是根据【jù】开发建设的需【xū】要，缺乏整体【tǐ】性和【hé】综合协调【diào】管理【lǐ】力度，管理机构缺乏权威性。

二是管委会【huì】作为准【zhǔn】政府，在【zài】法律上突出管理经济事务的职能【néng】，管【guǎn】理社会事务的职能不完备【bèi】，随【suí】着开发区【qū】不【bú】断发展必然【rán】产生越来【lái】越多的社会【huì】事务管理需求，这【zhè】种【zhǒng】管【guǎn】理模式并不能完全适应新的形势发【fā】展的需要。

三【sān】是【shì】开发区【qū】与所【suǒ】在行政区在领导、规划【huá】、管理、开发、建设等方面的权利和经济利益上的再划分【fèn】容易发生冲【chōng】突【tū】。

目【mù】前国【guó】内已设立的【de】开【kāi】发区，绝大多【duō】数采用【yòng】管委会【huì】模式，一方【fāng】面是【shì】因为管委会管理模【mó】式同我国大【dà】多【duō】数开发区的发展阶【jiē】段【duàn】相匹【pǐ】配，我国目【mù】前大多数开发区【qū】目前发【fā】展还处于初【chū】级和中【zhōng】期发展阶段【duàn】，开发范围较小，开发区行政级别不高，管委会模式能充【chōng】分发挥所在政府优势【shì】，集中力【lì】量发展基础设施和经【jīng】济建【jiàn】设，充分发挥了管委会模式的优势【shì】；另一方面也说明管委会模式仍有其【qí】明显的先进性的存在。

经过40年的【de】发展，我国许【xǔ】多【duō】东部十分发达的开发区仍【réng】选择管委会模式，而且【qiě】也取得了十【shí】分【fèn】突出的成【chéng】绩，这说明如果充分【fèn】发挥管【guǎn】委会【huì】模式精简高【gāo】效的优势，并能【néng】有效的解【jiě】决其弊端，管委会模式【shì】是【shì】十分具有活力的。

随着【zhe】开发区完成第一阶【jiē】段的开发职能，逐步进【jìn】入发展的第二阶段，开【kāi】发区【qū】为解决自身发【fā】展空间不足，为现【xiàn】有产业【yè】提升预留空间【jiān】，开【kāi】发区发【fā】展从产【chǎn】业集【jí】聚【jù】过渡【dù】到【dào】人才集聚【jù】，开发【fā】区面临城市化发展的内生需求【qiú】。开发区原【yuán】有管委会模式出现分化，部【bù】分仍沿用【yòng】管委会模式，部分开发区在管委会管理模【mó】式的基础上【shàng】进行创新，混合型管理模式在管委会模【mó】式上逐渐发展起【qǐ】来【lái】。

区【qū】政统筹型管理模式是以准政府的管委会模【mó】式【shì】为【wéi】主导【dǎo】，衍生【shēng】发【fā】展出来的【de】一种新型的管理模式。主要是指开发【fā】区管理委员会通过【guò】受委托管理，与乡【xiāng】镇、行政区合并【bìng】管理【lǐ】。其宗旨是通过体制设计【jì】，在加快开发区自身发展的同时，发挥园区“工业反【fǎn】哺农业【yè】、城市支持【chí】农村【cūn】”的辐射【shè】带【dài】动作用，促使开发区由单一工业【yè】区向【xiàng】多功能综【zōng】合性产业区转变，实现统【tǒng】筹区域发展、统筹城乡发【fā】展以及统筹【chóu】经济社【shè】会发展，同时又能【néng】很好地【dì】解决开发区自身【shēn】发展空间不【bú】足的问【wèn】题。

从表现形式来看，区政统筹型管理模式可以细分为以下两种：

一是垂直委托管【guǎn】理（街【jiē】道乡镇委托【tuō】管理【lǐ】）。随着【zhe】开发区【qū】的管辖范围不断【duàn】扩展，园区经济实力的【de】不断增强，建区初期的单纯【chún】管委会制模式不能充分适应开【kāi】发区【qū】与辖区乡镇统筹管【guǎn】理【lǐ】、协调发展的需要，因此，“管【guǎn】委会+托管乡镇”的管理【lǐ】模式应运【yùn】而【ér】生，这一类型是【shì】管委会模【mó】式的扩展，是【shì】上【shàng】下级间的合并。其主要的【de】特征是：受当地政府的【de】委托【tuō】，对周边乡镇【zhèn】进行经【jīng】济社会的统一管理，将园【yuán】区周边的乡镇统一纳入到【dào】开发区的规划【huá】中，发挥开【kāi】发【fā】区的辐射带【dài】动作用，通过开发【fā】区形成的强势工业基础以及创新【xīn】的【de】管【guǎn】理【lǐ】体制来【lái】带动【dòng】周边【biān】区域经济【jì】快速发展【zhǎn】。

二【èr】是平行整【zhěng】合【hé】统【tǒng】筹（对应级【jí】别的政府机构【gòu】间的整合）。开发区和行政区管【guǎn】理职能合一，两块牌子、一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。“区【qū】政统【tǒng】筹【chóu】”的优点可以用“合并、扩大、升级”来归【guī】纳。开【kāi】发【fā】区和行政区合并，最主要【yào】的是解决了开【kāi】发区开【kāi】放空【kōng】间【jiān】不足的问题，使【shǐ】得【dé】两区在人才、土地、基【jī】础设施、招商【shāng】引【yǐn】资、公共服务等方【fāng】面【miàn】的优势【shì】得到【dào】互【hù】补，解【jiě】决了【le】原有开发区土地【dì】资源【yuán】、公共社会服【fú】务资源对其【qí】发展【zhǎn】的瓶【píng】颈问题。两【liǎng】区优势的有机结合，集多项【xiàng】政策、功能【néng】于一【yī】体【tǐ】，行政事务【wù】、经济事【shì】务、社【shè】会事务于一身，具有一般开发区和行政区都不可比拟的特殊【shū】优势。区政统筹的模式一定程【chéng】度【dù】符合【hé】未【wèi】来【lái】开发【fā】区【qū】的发展【zhǎn】趋势【shì】，特别【bié】适合我国目前位于经济比较发达地区【qū】、发展进入【rù】成熟期的开【kāi】发区，这些开发区已经完成产业集聚功能，正在向【xiàng】人才集聚和多元【yuán】融合阶段发展，园区经【jīng】济开始向城区经济过渡【dù】，城【chéng】市【shì】的多种功能开始在【zài】开发区形成【chéng】有【yǒu】机融合，开【kāi】发区开【kāi】始向“产【chǎn】城融合”的方向发展。区政统筹的模【mó】式有利于【yú】发挥开发区规划【huá】先行、产【chǎn】业集聚、招商引资等方面的长处，以及行政区在公共社会服务【wù】方面的优势，使【shǐ】得两者【zhě】优【yōu】势互【hù】补。

当【dāng】然【rán】，这种模式也存【cún】在弊端，庞大的机构【gòu】设置【zhì】会对原有开发区精【jīng】简、高效【xiào】的管理理念提出了挑战，大【dà】量繁杂的行政和社会【huì】事务影响了【le】开【kāi】发【fā】区招【zhāo】商引资、转型升【shēng】级【jí】的【de】精【jīng】力，弱化了开发区原先的体制【zhì】优势，造成开发区与一般行【háng】政【zhèng】区之间在功能定位上的扭曲。因【yīn】此这种模式的【de】成功与否主【zhǔ】要取决于【yú】合并后【hòu】的管【guǎn】理模式是否能【néng】发挥【huī】开发区、行政区各自的优势【shì】，同时又能更好地解决效率问题。

企【qǐ】业【yè】管理模式是【shì】一种完【wán】全由经济组织方式管理开发区的体制【zhì】模式。开发区内不设【shè】专门的行政【zhèng】管【guǎn】理【lǐ】机构，而是设立【lì】一个诸如开发总公司【sī】之类的法人管理主体，承担开发区内经济活动的组织【zhī】和管理，统一【yī】负责开发区的基础设施建设、资金筹措【cuò】和运用、土地开发和使【shǐ】用权【quán】转让、房产经营、创造投资环【huán】境，吸引国内外资金【jīn】和【hé】先进技术等。开发区开发公司【sī】管理【lǐ】，需要【yào】由【yóu】当地政府【fǔ】赋予【yǔ】其【qí】管理授权【quán】和职能，包括项目审【shěn】批等经济管制权力和必要的特许经【jīng】营开【kāi】发职能等。开发区内的其它行政性事务【wù】，仍【réng】然由所在地政【zhèng】府【fǔ】的相关【guān】职能部门来管【guǎn】理。开发【fā】区可根据需要【yào】决定是否设立【lì】管委会【huì】，但管【guǎn】委会的职能【néng】一般很弱【ruò】，开发区主要以开发公司作为主【zhǔ】体【tǐ】进行经营管理【lǐ】。企业【yè】管理模【mó】式适合于区域功能相对【duì】单一【yī】、地【dì】域面积较小的开发【fā】区，由于首创于深圳蛇口，又被【bèi】称【chēng】为“蛇口模式【shì】”。
　　

这类管理体制的优点在于：

一是企业化【huà】的管【guǎn】理【lǐ】经营模式，可以完全企业【yè】制度进行运作，避免了【le】政企不分、经营风险【xiǎn】转嫁的可能【néng】性【xìng】，公司自【zì】主经营、自【zì】负盈亏、有利于把握【wò】资金【jīn】的利用率和投资成本的回收【shōu】，公司还【hái】可【kě】以通过多样化的资本市场运作来【lái】壮大公司实力，依【yī】靠娴熟的开发经验【yàn】，扩大经营【yíng】范【fàn】围和【hé】领域，走【zǒu】品牌【pái】化的道路。

二是机构精简【jiǎn】，有利于引入高效、精干的管理体制，加强【qiáng】对【duì】入【rù】区企【qǐ】业的各项服务；管【guǎn】理成本低，运作效【xiào】率【lǜ】高【gāo】。

这种模式【shì】的弊端在于：开发【fā】公司收入【rù】来源单一，持续发展资【zī】金不足。开发公司承担了一定的【de】政府职【zhí】能【néng】，进行了【le】大量的公共事业开发【fā】，但【dàn】由于开发【fā】主体不【bú】是一级行政组【zǔ】织或行政派出机构【gòu】，无法从【cóng】税收收入中【zhōng】获得必要的【de】投资补偿，公共基础设施成本主要靠【kào】工业和商【shāng】业用地开发收入【rù】来补偿【cháng】，导致开发区出【chū】现基础设施开发【fā】水平较低【dī】、地价过高、债务过【guò】重等问【wèn】题【tí】。

中国开发区治理体系的存在的问题

（一）开发区法律地位和行政地位模糊

目前我国大多数开发区实行的是管委会模式，尽管【guǎn】国【guó】家、省市各类文件中明【míng】确开发区管【guǎn】委会【huì】是当地政府的“派【pài】出机【jī】构【gòu】”,尽管在实际工【gōng】作【zuò】中管委会承担了【le】“一【yī】级政府”职责，但目前我国行政【zhèng】机构设置序列中【zhōng】并没有开发区，在法律【lǜ】上也还没【méi】有一个全国性的【de】开发区【qū】法律【lǜ】体【tǐ】系，管委【wěi】会的行政主体地位缺【quē】乏法【fǎ】律依据。虽说部分省份【fèn】也出台过【guò】单个的【de】开发区管理条例，如【rú】浙江省相继出台过《宁【níng】波经济【jì】技术开发【fā】区条例【lì】》、《杭州经济技术【shù】开发【fā】区条例【lì】》、《温州经济【jì】技术开发区【qū】条例》等，但由于【yú】上位法【fǎ】的缺失与下位法之间【jiān】的矛盾，开发【fā】区的行政【zhèng】主体【tǐ】地位一直【zhí】是模糊不清的。这【zhè】导致【zhì】.开【kāi】发区在功能定位、管理【lǐ】模式、组【zǔ】织原则和组织形【xíng】式上无法在法律上予【yǔ】以【yǐ】明确。.开发区法律地位不明确，各地开发区管理【lǐ】条【tiáo】例与现行法【fǎ】律法规冲突，管理条例就失去了【le】法律效力【lì】。这种【zhǒng】状况致使.开发区作为特殊经济区域所享有的权限难以到【dào】位，管理效率受【shòu】到【dào】影响。　　

（二）开发区管理权限趋于弱化

作为改革开放的试验田和先行【háng】区【qū】，各.开发区自成立伊始就得到国家和地方政府的大力【lì】扶持。国家和省【shěng】两级政府赋予开发区的特殊政策给【gěi】开发区带【dài】来了二十【shí】多【duō】年的黄金发展期。但随着我国【guó】市场经【jīng】济的深入推进、法制社会建设的日臻【zhēn】完【wán】善、国【guó】家宏观政策【cè】的不断【duàn】调整，在各【gè】种因素叠【dié】加影【yǐng】响下开发区优惠【huì】政【zhèng】策【cè】逐步取消，“特区【qū】”作用正【zhèng】在削弱，管【guǎn】理【lǐ】职能【néng】和实【shí】际操作权限日趋收紧，“小政【zhèng】府、大社会”、“小机构、大服务”的运作机制【zhì】和【hé】“精简【jiǎn】、统一、高效”的【de】体制优势逐步弱化。开发区【qū】管委【wěi】会作为地方政府的派出机【jī】构【gòu】，虽然【rán】多数拥有所【suǒ】在地同级政府的经【jīng】济管【guǎn】理权【quán】限和承担相【xiàng】关的行政管理【lǐ】职能【néng】，但本【běn】身缺少行政执法的主体资格，实【shí】际运作中关键权力往往不能下放给【gěi】开发区【qū】，致使开发区产业【yè】规划、土地征用、工商【shāng】注册、人【rén】才引【yǐn】进【jìn】、资金【jīn】融通等方面受【shòu】制于其他有【yǒu】关部门和【hé】有关【guān】政【zhèng】策条文的制约。近年来，国家对工商、税务、海关、技【jì】术监督、社会保【bǎo】障等部门实行垂直管【guǎn】理，一些开【kāi】发区原有的权限被各【gè】部门的纵向集【jí】中管理【lǐ】所分解，目前，开发区【qū】规划、用地、招投标【biāo】、消防、环评等开发建设关【guān】键环节仍需层层上报审批，即使有些权限【xiàn】“下【xià】放”,但仍须【xū】逐【zhú】事逐项上【shàng】报“确认”或“审核”,导致审批【pī】环节增多、工作周期【qī】延长【zhǎng】，办事效率【lǜ】降低，比【bǐ】较成【chéng】本上升。

开发区享有的特【tè】殊政策和【hé】经济管理权限高授【shòu】权是取得突出成绩【jì】的重要【yào】因素，但实际操作中，管理权限【xiàn】不断被回收，政策【cè】优【yōu】势逐渐丧【sàng】失是.开发区目前面临【lín】的共同问题【tí】。即【jí】便享有最高级【jí】别管理权限【xiàn】、优势政【zhèng】策【cè】最突【tū】出的苏州工【gōng】业园，其 1994 年开始享有的各项优惠【huì】措施，目【mù】前已【yǐ】经基本被【bèi】收回。

（三）开发区社会管理职能滞后

开发【fā】区自成立以来，主要精力用【yòng】在经济管【guǎn】理领域，对【duì】社【shè】会管理领域没有给予应有的重视。目前【qián】，我国【guó】许多开发区，特别是先行发展的.开【kāi】发【fā】区，目前都已【yǐ】经完成了空【kōng】间集聚和【hé】产业集聚阶段，并【bìng】且已经进入人【rén】才【cái】集聚和多元融【róng】合阶段【duàn】，在这个阶【jiē】段【duàn】，园【yuán】区经济开【kāi】始向城区经济过渡。这些年，开发区【qū】在科学发展观【guān】的指【zhǐ】引下，按照统筹二三【sān】产业、统筹城乡建设【shè】、统【tǒng】筹区域发展【zhǎn】、统筹经济社会、统筹人与【yǔ】自然的理念进【jìn】行建设，朝着“包容性增长”和“共享式【shì】发展”的复合开【kāi】发区或综合【hé】经【jīng】济区方向发展。

管委会体制较为【wéi】简单灵活，但【dàn】“小马拉大车【chē】”难以与开发【fā】区【qū】的发展规【guī】模相【xiàng】匹配；开发区【qū】与行政区【qū】合一的管理体制便于协【xié】调，但【dàn】容易造成运行【háng】成【chéng】本高、财【cái】力不足的问题。开【kāi】发区建立初【chū】期，是【shì】功能简【jiǎn】单的外【wài】向型工业【yè】园【yuán】区，以管委会模式为代表的【de】精简高效的管理体制，避免了城市中党委、政府、人大、政协并立庞大的管理机构。但是，随着【zhe】越来越多的开【kāi】发【fā】区【qū】实【shí】际开发空间范围【wéi】的扩大，不少乡镇被纳【nà】入开【kāi】发区内。.开【kāi】发【fā】区在以工业【yè】项目为主的前提下，功能日益复杂，常住人口大【dà】量【liàng】增加。被征地【dì】农民的安置和转化、社区建设与管理【lǐ】、环境保护、教【jiāo】育卫【wèi】生、社会【huì】保障等社【shè】会【huì】问【wèn】题日益显现【xiàn】，成为【wéi】开发区在进行经济功能开发的同时必须妥善解决的问题【tí】。

现在的开发区管委会【huì】不仅承担着规划建【jiàn】设、招商选【xuǎn】资、经济运行、安全生产、节能降耗等经济综合管理服务职能，还【hái】要【yào】承担劳动【dòng】、人事、治【zhì】安【ān】、计生等社会管理工作【zuò】。另外，兴办和管【guǎn】理科、教、文、卫【wèi】、体等公共【gòng】事业，也逐渐成为开发【fā】区管委会职【zhí】责【zé】的一部分。社【shè】会【huì】管理需【xū】求不断加【jiā】大【dà】，社会【huì】管理职能成【chéng】为开发区在开【kāi】发区三大职能中【zhōng】所占的比重越【yuè】来越大。但【dàn】开发区的管理体【tǐ】制中，社会管理职能方面【miàn】的转变步伐明显落后。开发【fā】区由【yóu】单纯生产区转【zhuǎn】向工【gōng】业【yè】、生活、商【shāng】贸【mào】结合【hé】的综合区，由依靠优惠政【zhèng】策为主转向制度创新、行政效率【lǜ】和【hé】服务体系建设，亟需探索【suǒ】建立新型的组织【zhī】管理机制。

（四）开发区干部配备与人才引进受到限制

开发区经过多【duō】年【nián】的建设发【fā】展，不仅为国【guó】家和【hé】社会创造【zào】了巨大的物质【zhì】财富，而且【qiě】培养和锻炼了一支能建设、会管【guǎn】理、懂经济的【de】干部队【duì】伍。但是由于开发区实行【háng】的是【shì】精简、高效的管理体制【zhì】，只设【shè】精【jīng】干的党委和【hé】行政系【xì】统，不设【shè】人大【dà】、政协【xié】系统【tǒng】，因此【cǐ】，领导【dǎo】职数明显少于一般行【háng】政区【qū】域，干部晋升机会较少。以浙江省为【wéi】例【lì】，目前浙江省【shěng】各.开发区主要领导职级【jí】不统一的【de】问题依然存在【zài】。较早【zǎo】成立的.开发区基【jī】本【běn】设置了副厅职级（温州除外），但新批的.开发区【qū】多【duō】数是正处级，甚至【zhì】正科级【jí】（长兴、嘉善）。较【jiào】低的领导职级配置极大【dà】地限制【zhì】了开发区【qū】与各部门、乡【xiāng】镇之间的协调能力。另外，开发区的行政编【biān】制和事业编制饱和问题【tí】也十分突【tū】出，直接导致了部分优秀人才的流失。

开发区治理现代化的路径分析

我【wǒ】国的【de】开发区的【de】制度【dù】性【xìng】框架一【yī】般包【bāo】括治理体系和治理机制【zhì】两方面。从治理体系方面看，绝大多数开发区实行“小政府、大社【shè】会”，按照【zhào】社会主义市场【chǎng】经济体制的改革取【qǔ】向，率先与【yǔ】国际接轨，探索实行以管委会为【wéi】主的准政【zhèng】府【fǔ】型管理体制，享受【shòu】市一级经济管【guǎn】理权限。

这一做法，使开发区能【néng】够【gòu】在为【wéi】自身发展提供强大制度动力的【de】同时，也可更好推动母【mǔ】城的经济管理【lǐ】体【tǐ】制改革。从管理机【jī】制方面【miàn】看，开发区积极用好【hǎo】用足中央赋予的经【jīng】济管理权限与政策扶持导向【xiàng】，通过先行先试，在【zài】各自【zì】权限范【fàn】围【wéi】内制定出【chū】台了【le】一【yī】批符合市场经【jīng】济体制要求的政策体【tǐ】系【xì】，构建【jiàn】起具有较强竞争力的政【zhèng】策环境优势。

我国开发区长期【qī】广【guǎng】泛【fàn】采用“机构精简高效、上级充分授权、财政管【guǎn】理独立【lì】”的管委会治【zhì】理【lǐ】模式，打破【pò】按行业、按“上下对口”的机构设置模【mó】式，以责权【quán】一【yī】致、职能统一为原则，对职能【néng】相【xiàng】近的部门进行合并；普遍实行大部门制，在招商引资、财【cái】政【zhèng】税收、市政建设、环境保【bǎo】护、区域管理【lǐ】等领域【yù】与【yǔ】母城【chéng】政府建立起互惠互利且不失高效的【de】紧密协作关系【xì】。以【yǐ】“一【yī】个窗口”对外、“一站式”办公、“一条龙”服【fú】务等多种投资服务模式，建立【lì】起【qǐ】市场经济体制下的新【xīn】型【xíng】政企【qǐ】关系；部分国家级【jí】开【kāi】发区紧抓全国综合配【pèi】套【tào】改革试验【yàn】区以及【jí】省级综【zōng】合配【pèi】套改革试点区机【jī】遇，在行政管【guǎn】理、城乡【xiāng】统筹、扩大开放、区【qū】域合作、生态环【huán】保等【děng】领域成为了综【zōng】合体制改革的探路【lù】者。

总【zǒng】体而言，开发区在体制机制【zhì】方面的诸多探索不仅首开先河，而且被复【fù】制推广【guǎng】到【dào】所在【zài】城市的体制【zhì】改革中【zhōng】，成为中国经济【jì】体【tǐ】制的重要变革之【zhī】源。十四【sì】五规【guī】划期间，我国【guó】的开发区将【jiāng】开启4.0时代，目前【qián】正处在3.0时代并开始向4.0时【shí】代过渡【dù】。

开【kāi】发区的【de】1.0时【shí】代，注重工业【yè】生【shēng】产，发展工【gōng】业【yè】，建【jiàn】设工业【yè】国家级开发区（工业集聚区【qū】）是各地政府【fǔ】最重要的任【rèn】务；2.0时【shí】代的园区，开始重视职工居民生活与【yǔ】园区科技功能，但【dàn】是对科【kē】技研【yán】发尤其是公共服【fú】务平台建设的重视程度还不够；进入园区3.0时代，不仅重【chóng】视园区的【de】研发与商务办公（CBD），并且逐步拓【tuò】展【zhǎn】园区的【de】总部、金融、创【chuàng】意、旅游【yóu】和【hé】会展等服务功能；而4.0时代的【de】园区是一个崭新的时代，园【yuán】区的工业生产【chǎn】功能逐渐弱化，保留的【de】是高端先【xiān】进制【zhì】造业【yè】，产城人一【yī】体【tǐ】化发展，市场活力进一步激发【fā】，创新、绿色、集约【yuē】与智慧成【chéng】为园区【qū】发展的主旋【xuán】律。

开发区作为一种具有综【zōng】合性功能【néng】的特定产业发展区指一【yī】个国家或地区，为实现一定【dìng】的经济社会发【fā】展目标，由【yóu】政府或市【shì】场主导，通过市场机制、政府调控【kòng】和各个经【jīng】济主体【tǐ】行【háng】为【wéi】，在所划定【dìng】的【de】区【qū】域范围内，实行有别于其他行政区的【de】特殊经济政策【cè】以及与之相应的特殊【shū】管【guǎn】理【lǐ】模式，发【fā】展【zhǎn】具【jù】有前沿【yán】性【xìng】的先进产业、特殊【shū】产业和创新产【chǎn】业，肩负着辐射、带动【dòng】、促进本【běn】国或本地区经济社会发展的任务【wù】。

由【yóu】于特有的空间集聚特征【zhēng】，使大量【liàng】优势资源【yuán】得以在开发区【qū】整合运用【yòng】，进而产生了高度【dù】集约的集群效应。也正【zhèng】因如此，开发区【qū】模式【shì】被广泛【fàn】运【yùn】用，并【bìng】在改革开放及创新【xīn】发展中发挥【huī】了至关重要的作用。开发区作【zuò】为【wéi】改【gǎi】革开放的重要战略【luè】平台，依托政【zhèng】策支持快速发展，在推动【dòng】高水平开【kāi】放和促进高质【zhì】量发展的过程中发挥了重【chóng】要作用。

但【dàn】经【jīng】过【guò】40年的发【fā】展，开发【fā】区推动【dòng】我国工业化、城镇【zhèn】化和对外开放的历【lì】史【shǐ】使命已经基本完成。尤其是在【zài】经济【jì】增【zēng】速【sù】放缓、产业结构转型的【de】关【guān】键期，开【kāi】发区由于【yú】过去【qù】一味依赖【lài】政策红【hóng】利、政府主导【dǎo】色彩浓厚，积累的问题【tí】逐渐显露，面临着要素成【chéng】本制约【yuē】、政策优【yōu】势减【jiǎn】弱、区域内外竞争压力增大等困境，引入市场化【huà】机制和推进治理体系与【yǔ】治理能力的现代【dài】化势在必行。

中国开发区的【de】对外开放首先从外源集聚起步，由【yóu】政府主导构筑国际【jì】投资【zī】环境，形成【chéng】外向【xiàng】型经济发展动力；之后围【wéi】绕【rào】推动本土内【nèi】源【yuán】性【xìng】自主创新，形成高端【duān】内【nèi】源【yuán】产【chǎn】业集聚；随后发展【zhǎn】到，努力促进外源与内源双向嵌入，以外【wài】源【yuán】性产业与内源性产【chǎn】业的相互融合与【yǔ】竞合，构筑产【chǎn】业【yè】发展的集成动力，推【tuī】动产【chǎn】业价值链提升，形成【chéng】具备【bèi】可持续发展【zhǎn】能力的【de】创新型与生态型产【chǎn】业经济。

作为外源【yuán】集聚核心主体的外国直接【jiē】投资【zī】FDI，其【qí】作【zuò】用机理为：开发区提供创新性条件（筑巢引凤）→FDI产业【yè】集聚【jù】→要素驱【qū】动作用→产业效应【yīng】作用（后向效应、前后效应、旁侧效【xiào】应、协同效应【yīng】）→产业创新发展（上【shàng】游产业、下游产业、关联产业）→产业结构优化→产【chǎn】业内部【bù】及【jí】产业间整体升【shēng】级【jí】。

通过FDI产业集聚的【de】前向效【xiào】应，以竞争、合【hé】作与示范【fàn】作用对【duì】市【shì】场营销、物流【liú】等下游【yóu】产业产生诱导作用；通过后向【xiàng】效应对【duì】集聚区内及周边【biān】上游产业的技术、标准、质量等提出要求，促使其改进【jìn】技【jì】术、提高效率，同【tóng】时对【duì】于产业自身的业务关【guān】联起到促进作【zuò】用；而通【tōng】过旁【páng】侧效应与【yǔ】协同效应【yīng】，对集聚区内相关【guān】支持性、辅助【zhù】性和【hé】配套性产业产生推动作用。

高品质的开发区具【jù】有多个维度：产城【chéng】融合，产业体系完善【shàn】，有【yǒu】创新性【xìng】的品格，生【shēng】态环境优良，宜【yí】居，开放包容。需【xū】要【yào】强【qiáng】调的【de】两【liǎng】个品【pǐn】质：一是高品质开发区要【yào】具有创新性的品格，也就是【shì】说要把【bǎ】创新内在化变成开【kāi】发区一个核心和关键【jiàn】，不单单是创新与不创新的问题。二是开放包容的氛【fēn】围。开发区一【yī】定【dìng】是开【kāi】放的【de】，要能吸【xī】引全世【shì】界的各种资源【yuán】，也是【shì】包容【róng】的，因为有创新就【jiù】有失败。

为【wéi】打【dǎ】造现代产业集聚基地提供了优【yōu】越的【de】平台保障，产业【yè】入驻条【tiáo】件和信息化水平居于国内一流和国际【jì】先【xiān】进水平，并在规划引导、依法【fǎ】行政【zhèng】、土地【dì】开发、基础设施【shī】建设、经济管理、投融资、人才管【guǎn】理等领域【yù】建立健全了亲商务实的【de】市场【chǎng】化【huà】运行机【jī】制【zhì】。    

此前，我国的开发区在结构性和功能性呈现如下几个趋向：

一是投资【zī】管理多元化。企业开始替【tì】代政府【fǔ】办园区【qū】，打破了政【zhèng】府单【dān】一主体。园区建设【shè】投资【zī】包括土地一级开【kāi】发、园【yuán】区内供【gòng】排【pái】水、污水和垃圾处理等公共设施【shī】建设，甚至包括【kuò】园区内的产【chǎn】业导入和园区管理【lǐ】，越来越多地【dì】交由具备专业资【zī】质的企【qǐ】业承担，园区【qū】地产的市场化配置和企业占比逐【zhú】步【bù】增多。

二【èr】是产【chǎn】业结【jié】构【gòu】服务化。随着城市产【chǎn】业结构的调整优化，许多大【dà】城【chéng】市第三产业比【bǐ】重开始超过第二产业，形成以服务业【yè】为主导的经【jīng】济形【xíng】态。与此相适应，城【chéng】市园区内的产业结构也在发生转【zhuǎn】变【biàn】，由过去发展加工制造业为重点，逐【zhú】步转向发展【zhǎn】科创、总部【bù】、金融、文化、旅游【yóu】等服务业【yè】，一些园区产业已由【yóu】工业主导型【xíng】转为【wéi】服务【wù】主导型，新业态【tài】的园区【qū】正在不断涌现。

三是园区功能平台化。以往【wǎng】的【de】国【guó】家级【jí】开发【fā】区【qū】主要【yào】以【yǐ】工业用地出售或以标准厂房出【chū】租给生【shēng】产企业，承担的是生产载体的功能【néng】，现【xiàn】在的【de】园区正【zhèng】在用“平台经济【jì】”的思维打造园区的平台内【nèi】涵，园区成【chéng】为低成本、甚至初期是完全免费【fèi】的创新创业服务平台，不【bú】仅提供【gòng】创客空间、孵化【huà】器【qì】、加速【sù】器等多样化的公共平【píng】台形【xíng】式，而且还提供包括产品开【kāi】发、资产孵化、客户融【róng】资、专业【yè】辅【fǔ】导、人员培【péi】训、物业运营等完整的产业【yè】链服务。

四是运营生态智慧化。过去建设园区【qū】主要是搞“几通一平”（如【rú】通路、通电【diàn】、供排【pái】水、通讯、通宽带等和【hé】平整土地），现在园区对建筑、环境、服务要求越来越【yuè】高，园【yuán】区要【yào】进行整体的环【huán】境影响评价【jià】，要【yào】达【dá】到全域的绿色【sè】、低【dī】碳、节【jiē】能减排等环保标准；同时，园区普遍【biàn】“触网”，实行“互联网+园区”模式，运用【yòng】大数【shù】据【jù】、云计算、物【wù】联网等新一代信【xìn】息技术【shù】，线上线下结合，产【chǎn】业【yè】发【fā】展和园区管【guǎn】理【lǐ】更智能、更高效。

五是产城【chéng】融合一【yī】体【tǐ】化。国家级开发区或开【kāi】发区 以往【wǎng】只重视【shì】产【chǎn】业导入和【hé】产业发展，随着开发强度和规模的扩大，职【zhí】工生活【huó】和教育、医疗、文化等公共服务需【xū】求提【tí】升，居住与【yǔ】工作地点的通勤跨度增大，因而，传【chuán】统园【yuán】区重生【shēng】产【chǎn】轻生活，没有体现以【yǐ】人为本【běn】的【de】理念，由“产城分离”走向“产城融合”，实【shí】行土地集约【yuē】、产业和人口集聚、城市功能完善以及整【zhěng】个【gè】商业价值的统筹，成为园【yuán】区发展的必然趋势。

六是参照国际经验，推【tuī】进企【qǐ】业治理型开发区在治理能力方面【miàn】的经验【yàn】。近年来【lái】，我国【guó】出台了一系列的区域发展规【guī】划，尤其以“一带【dài】一路”、长江经济带、长三角【jiǎo】区域【yù】一体化、京【jīng】津冀【jì】协同发【fā】展、粤【yuè】港澳大【dà】湾区等国家规划为引领，推动全国经济布局的调整和升级。目前，我国已形【xíng】成了大经【jīng】济区【qū】、城市群、都【dōu】市圈【quān】、中心城市、中小城市等层次分明的空【kōng】间功能【néng】布局，开发区 的发展【zhǎn】必须【xū】要【yào】充分融【róng】入所在【zài】的区域经济圈，在区【qū】域产业升级、城市【shì】有机【jī】更新、城乡【xiāng】双向流动中【zhōng】获取发展【zhǎn】的新动力【lì】。

影响开发区治理体制变革的因素

任【rèn】何开【kāi】发区都是在一定【dìng】的区位【wèi】之【zhī】内，古典【diǎn】区位论认为，区位选择总是【shì】趋向生产总【zǒng】成本费用最低【dī】的地点，这就是“成本决定论”。近【jìn】代区位论认为，以市场——价格分析揭示利润最【zuì】大化是影响区位选择的【de】决定【dìng】性因素，使区位论走【zǒu】向宏观化，弥补了传统成本决定论排除市【shì】场【chǎng】因素的缺【quē】陷【xiàn】，这就是利【lì】润【rùn】决定论。现代【dài】区位论认为：合理的区位选择和产业配置受到多种因【yīn】素的影响，必须对多种【zhǒng】因素综【zōng】合分【fèn】析【xī】。决【jué】策者最终【zhōng】选【xuǎn】择的区位，不一定是成【chéng】本【běn】最低或利【lì】润最高的区位【wèi】，通【tōng】常是综合优势显著的区位【wèi】。 

开发区的治理模式【shì】往往和【hé】开发模式【shì】相辅相成，次第开展土【tǔ】地使用、金融、投资准入【rù】等领域的【de】制度创新，搭建起多渠【qú】道、多路径的融资平台【tái】，按照“统一规划【huá】、分步实施、滚动发展”原则，由园区开【kāi】发公司取得土地开发权后【hòu】，通过综合运用信【xìn】贷、引进外资【zī】开发商、项【xiàng】目融资、土地使【shǐ】用【yòng】权转让、财政留成、资本【běn】市场上市等多种【zhǒng】融资方式，积【jī】极筹【chóu】集资金开展【zhǎn】基【jī】础设施【shī】建设，再将获得的【de】土地出让收入【rù】和【hé】税收【shōu】收入【rù】投入新【xīn】地块的滚【gǔn】动开【kāi】发【fā】与持续发展【zhǎn】。这一开发模式【shì】已成【chéng】为国内其他开发【fā】区广泛借【jiè】鉴的路【lù】径样板。

作为特【tè】殊【shū】政策先行【háng】先试区,经过多年的发展,开发区已成【chéng】为【wéi】我国经济社会发展的重【chóng】要引擎【qíng】和改革开放【fàng】的助【zhù】推器,在管理体制方面,经过多种形式【shì】的综合创新【xīn】,形成了不同于一【yī】般行政区域的具有特色的管理体制。但随着中国【guó】经【jīng】济社会【huì】发展的【de】转型和升【shēng】级､城市化【huà】进程的加快,开【kāi】发【fā】区已【yǐ】由单一功【gōng】能的经济区发【fā】展为多重功能【néng】的城区,现行的管理体制已经不适应【yīng】,开发区【qū】的管理体制改革【gé】正面【miàn】临着新方向的【de】选择。

在推进开发区治理现代化进程中，影响开发区治理体制【zhì】变革的因素还有很【hěn】多。当前我【wǒ】国经【jīng】济社【shè】会迅速发展的形势下,随着开发区承【chéng】担职能多样化､功能多元化､区内外发【fā】展环境【jìng】逐步统一,各个开发区的基【jī】础设施､优惠【huì】政策之【zhī】间【jiān】的【de】差异越来【lái】越【yuè】小,开发区原【yuán】有【yǒu】管理体制面【miàn】临各种冲击【jī】,并越来越多地受到【dào】自身发展状况【kuàng】和外【wài】部因素变化的【de】双重【chóng】影【yǐng】响。

不同【tóng】发展阶【jiē】段､不同【tóng】管理模式的开发【fā】区【qū】,都应【yīng】根【gēn】据【jù】自身的发展情况,充分考虑市场化､城市化､社会化【huà】､政策化等因素影响,适时变革【gé】管理模式【shì】和体制机制【zhì】,以适应【yīng】市【shì】场经济发展､城市新区定位､社会管理需求､政【zhèng】策优【yōu】势弱化等形势【shì】要【yào】求,始终将管理【lǐ】体制改革和创新作为【wéi】开发区成长发展【zhǎn】的【de】动力源。

1.市场化影响

随着经济【jì】全球化趋势不断增强,开发区及其【qí】区内【nèi】企业面临越来越激烈【liè】的【de】市场【chǎng】竞争,全面【miàn】推行市场化【huà】运作和建立市场【chǎng】化【huà】机【jī】制成为必【bì】然。我国开发区普遍都设有国有【yǒu】投资公司,采取政企合一【yī】的开发方式,政府职能错位现象严重,建立现代企业【yè】制度､推进【jìn】投资公司独【dú】立运作,是开发【fā】区建设发【fā】展的演变【biàn】趋【qū】势。

2.城市化影响

我国城市化【huà】进程不断加快,除长三角､珠三角､环渤【bó】海外,又【yòu】有10个【gè】城市群【qún】迅速崛起,不断【duàn】加快的城市化【huà】进程将【jiāng】逐步【bù】削弱开发区的“地理孤岛效应【yīng】”。我【wǒ】国开发【fā】区建设之初大多选址在市【shì】区或郊区,主要考虑了区位优【yōu】势､交【jiāo】通条件､科【kē】技【jì】人才资源等因【yīn】素【sù】,由于开发【fā】区建【jiàn】设发展速度较快,与主城区融合趋势越来【lái】越【yuè】强,为行政区【qū】参与【yǔ】开发区事务管理【lǐ】,并最终实现开发【fā】区与【yǔ】行政区管理合二为一提供了【le】可能【néng】性。

3.社会化影响

开发区【qū】在经济实【shí】力迅速增强的同时,区内【nèi】就【jiù】业人员数量【liàng】逐步增加,生活配套设施等公共产品需求增长迅【xùn】速,对【duì】行【háng】政主体地位不明【míng】确､侧重经济【jì】职能的开发区管理模式提出了挑战【zhàn】。随着不同主体间职能行【háng】使成【chéng】本的上【shàng】升【shēng】,各种【zhǒng】职能向单一主体【tǐ】集中的趋势不断加强,开发区职【zhí】能多元化特【tè】别【bié】是公共【gòng】事务管理【lǐ】要求迫【pò】切,谋求增强【qiáng】与行政区管理合二为【wéi】一的可能性。

4.政策化影响

目前,从全国范围来看,开发区内【nèi】外发【fā】展环境虽【suī】然逐【zhú】步趋同,但由于其所处【chù】的特【tè】殊地位,短期内国家给【gěi】予的特殊【shū】政策不会消失,因此【cǐ】,开发区发展要【yào】求､发展理【lǐ】念和组织架构将长期与行【háng】政区存在较大差异。但根【gēn】据开【kāi】发区当前的发展趋势来看【kàn】,开发区管理【lǐ】模式近【jìn】期内仍是与【yǔ】行政区开展协【xié】作管理【lǐ】,远期发【fā】展趋势将是逐步与行政区合二为一,形【xíng】成“以【yǐ】块【kuài】为【wéi】主【zhǔ】､条块结【jié】合”的格【gé】局。

在【zài】十四五期间，推【tuī】进开【kāi】发区【qū】治理现代化，必须要有开【kāi】发区治理【lǐ】现代化【huà】的愿景路【lù】径。为此：

一【yī】要树立开发区治理现代化【huà】的理念。不仅要重【chóng】视产【chǎn】业【yè】现代化、社会【huì】现代化、空间现代化，还要【yào】把开【kāi】发【fā】区【qū】治理现代化作为开发区现代【dài】化的【de】重要内容和实现产业、社【shè】会、空间现代化的重要【yào】手【shǒu】段。

二要制定开发区治【zhì】理【lǐ】现代化的目标和步骤。不【bú】仅要重视经济发展、创新发展、社会【huì】发【fā】展等规【guī】划【huá】，还要【yào】制定开发【fā】区治理现代化与开发【fā】区发展不同【tóng】阶段的总体【tǐ】规【guī】划和阶段【duàn】步骤。

三要落实开发【fā】区治理现代【dài】化的组织保障。不仅在观念【niàn】和目标上【shàng】规划【huá】开发【fā】区治理现代化，还要【yào】在领导分工【gōng】、组织机构和人【rén】员配置上给与明确。

开发区治理现代化的起步路径

推进开发区治理【lǐ】现代化，还必【bì】须有实【shí】现治理现【xiàn】代化的【de】起【qǐ】步路径。为此：

一、法制方面
主要【yào】有提高【gāo】现在有关开发【fā】区的法制文件制定的【de】发文层级，增加【jiā】有【yǒu】关制度政【zhèng】策的权【quán】威性和可执行性，尤其建议全【quán】国人大对开发区立法；建立【lì】统筹各类开发区的跨【kuà】部【bù】委中央协调机【jī】构；减【jiǎn】少制【zhì】度文件的泛【fàn】化和【hé】频度，增强制度文件的【de】精准施策和效果评估。

二、体制方面
主要【yào】有简【jiǎn】化开发区行政审【shěn】批事权，加快加大负面清单在【zài】开发【fā】区【qū】的复制推广；根据开发【fā】区财力和人【rén】员编制条件，合理调整地【dì】方政府【fǔ】与开【kāi】发区的【de】经【jīng】济【jì】事权和社会事权的【de】权限；根据开发区财【cái】力【lì】和人员【yuán】编制条件，合理调【diào】整地【dì】方政府与开发区的经济事权和社会事权的权限；

三、机制方面
主要有在保持招商力度的前提下【xià】，重点【diǎn】培育育商安商的机制重【chóng】点培育育商安【ān】商机【jī】制、企业【yè】合作【zuò】机制、开发【fā】区共【gòng】建机制；在保持【chí】开【kāi】发区引进人才力度的前【qián】提下，重点解决开发区治【zhì】理【lǐ】机构人才【cái】的引进、使【shǐ】用和发【fā】展机制；在保持开发区规【guī】划科【kē】学制定的前提下，重点制【zhì】定开发【fā】区规【guī】划落实机制；利用资产【chǎn】证券化机制【zhì】，扩大【dà】开发区融资渠道【dào】和能力。

开发区治理体系是开【kāi】发【fā】区治理的综合体现和实【shí】现方式。开发区治理既包含了开【kāi】发【fā】区治理机构、政【zhèng】府、企【qǐ】业间的权限设置，也包含【hán】了开发【fā】区内部【bù】运行【háng】的治理规制，它反映了开发区治理【lǐ】体系和治理【lǐ】能力的基本【běn】要求。如开发【fā】区规划治理【lǐ】中包含了开发区产业发展和【hé】空间发展的【de】制度【dù】规划；开【kāi】发【fā】区运营治理中包含了开发区机构设置【zhì】与权限划分的原则与方法，包【bāo】含了开发【fā】区对入驻【zhù】企业等相关【guān】者的协调服务【wù】，包含了【le】开【kāi】发区效能如何评价、如何控制【zhì】的【de】工具【jù】与【yǔ】方【fāng】式等【děng】。上述开发区【qū】治理体【tǐ】系的内容无【wú】疑对开发区治理现代化【huà】具有促【cù】进作用。为此：

一、在开发区治理【lǐ】体系【xì】构建原【yuán】则上，可考虑以下三【sān】个方面【miàn】的原则：普【pǔ】遍【biàn】性和特殊性相结合的【de】原则，即要【yào】考【kǎo】虑开发【fā】区、经开【kāi】区，还要考虑都市型工【gōng】业开发【fā】区【qū】等一些开【kāi】发区形式；开【kāi】源【yuán】性与闭环【huán】性相结合的原则，既要从体系上建立范围【wéi】清晰、便于治理的闭环体系，同时【shí】也要考虑开发区的“无边【biān】界性”和“强关【guān】联性”；理论性与应用性相【xiàng】结【jié】合的原【yuán】则，既要遵【zūn】循治理学【xué】体系【xì】的一般要求，同【tóng】时也要考虑【lǜ】开发区治理实【shí】践的具体需要。

二、在【zài】开发区治理【lǐ】体系【xì】构建逻辑【jí】上，可考虑：首先【xiān】从开发【fā】区治【zhì】理机构、政【zhèng】府和企业为主要相关【guān】主体出发。其次【cì】以目标【biāo】、实施和评价为开发【fā】区治【zhì】理的关键点。最后【hòu】形成规划治【zhì】理、运营治理和控制治理“三【sān】维一体”的POC开发区治【zhì】理体系。

三、在开发区治理体系【xì】构建【jiàn】框架【jià】上【shàng】，可考虑：制定开发【fā】区规划治【zhì】理，主要包括【kuò】开发区【qū】产业规划和开发区空【kōng】间【jiān】规划；制定开发区运营【yíng】治理，主要【yào】包括以治理对象（企业【yè】和开发区）和治理范围（内部【bù】与外部【bù】）二维分类形成的开发区【qū】招商治理，开发区服务治【zhì】理，开发区组织治理和【hé】开发区【qū】合作【zuò】治【zhì】理；制定开发区控制治【zhì】理，主要有开发区【qū】规【guī】划评估与控【kòng】制、实【shí】施评估与控制【zhì】。目标是以高质量持续【xù】发展为宗旨，以全周期赋【fù】能【néng】为理念、以【yǐ】过程【chéng】为导【dǎo】向，建立科学合理的【de】开【kāi】发区治理体系。

开发区治理能力提升改革的方向

经过近【jìn】40年的发【fā】展需要在【zài】制度方面进【jìn】行总【zǒng】结，开发【fā】区的制度设【shè】计与优化成为【wéi】新【xīn】时代实【shí】现【xiàn】园区真正【zhèng】转型升级【jí】、创新【xīn】驱【qū】动和持续发展的关键突破口。在开发建设模式上，开发区创造了不同于一般行政区的途径与办【bàn】法，从土【tǔ】地规划与开发、产业布局与实施、城市规划与治理等方面均予以大量创【chuàng】新：探索负债开发、引【yǐn】进【jìn】外【wài】资开发商、项目融资、土地批租等【děng】路径，按照【zhào】招【zhāo】商需求分期、分【fèn】批开发，实现开发一【yī】片、建成【chéng】一片、收益一片【piàn】，最终实【shí】现资本大循【xún】环和综合收益最大【dà】化【huà】。在【zài】产业建【jiàn】设模式方【fāng】面，善于运【yùn】用集聚发展范式，先后经历比较优【yōu】势【shì】集聚阶段和竞争优【yōu】势集【jí】聚【jù】阶段【duàn】，目前正在【zài】向创新优势集聚阶段转化【huà】，并【bìng】最终走【zǒu】向财富【fù】优势集聚【jù】阶段。

现在，中国【guó】开发区建设数量之多、规模【mó】之大【dà】，可谓世界第一【yī】。截至2021年，国务院共【gòng】批【pī】准成立了640个【gè】国家级开发区【qū】和2106个省级开发区。国【guó】家级开【kāi】发区包括经济【jì】技术开发区【qū】(简称经开区)218个、高新技术【shù】开发区(简称高新【xīn】区)168个、海关【guān】特殊监管区156个、边【biān】/跨境合作【zuò】区19个、自由贸易试验区【qū】(简称自贸【mào】区)18个【gè】、国【guó】家【jiā】级新【xīn】区19个、国家【jiā】级自创区19个以及其【qí】他类型开【kāi】发区23个。

开发区已成为我国经济发展的主要平【píng】台和阵地，而开发区治理从【cóng】地方性立【lì】法【fǎ】层【céng】面开始进一【yī】步调整，旨【zhǐ】在促进产业资【zī】源配置【zhì】与【yǔ】规【guī】范【fàn】的更【gèng】加合理化，通过产业开发【fā】区治理改革【gé】，优化产业结构及新旧动能的转【zhuǎn】化。针对目前开发区发展存在的各类问【wèn】题，加快开发区转【zhuǎn】型升级步【bù】伐，需要从政府到【dào】企业，从【cóng】政【zhèng】策到市场全【quán】方位、多【duō】层次的改【gǎi】革创新，打【dǎ】造【zào】开发区发展新引擎。

总的来说，可以从以下六个方面着手改革。

（一）优化政策激励

根据地【dì】方经济基础、引资条件和【hé】产业特色，制定创新【xīn】性与合理性【xìng】并重的激励政策对于【yú】开发区的产业导【dǎo】入、吸引人【rén】才、产业转型等方面起【qǐ】到重要作用。开发【fā】区可以通【tōng】过优化政策激励措【cuò】施，创新激励方【fāng】式，合理部【bù】署吸【xī】引优质【zhì】资源、引【yǐn】导产业升【shēng】级。

一是减税降费定向产业导入。减税降【jiàng】费【fèi】作为产业【yè】导入最重要的方式之一，近年来在各开发【fā】区【qū】的【de】实际工作【zuò】中已得到充【chōng】分【fèn】优化，通过良【liáng】好的定向政策设置，能够高效产【chǎn】业【yè】导入并引导产业转【zhuǎn】型【xíng】。

二是奖金落户吸【xī】引【yǐn】人才【cái】入园。近【jìn】年来各城市的“抢人大战”日【rì】趋激烈【liè】，通过资金奖励及【jí】宽松的落户政策吸引高学历年轻人，已【yǐ】成为继产业【yè】导入之【zhī】后的另一【yī】政策【cè】主流。变“引资”为“引【yǐn】智”，通过【guò】人才【cái】集聚实【shí】现产业转型。

三是多措并举鼓励总部落户。总【zǒng】部经济【jì】因具有极化效应和扩散效应，能够提【tí】高【gāo】资源利用效率及土地产出效益，已得到【dào】学界的【de】广泛认【rèn】可。各开发区通过补【bǔ】贴、政策便利等【děng】方式吸【xī】引机构总部【bù】落户【hù】，发展总部经济，探【tàn】索激励政策【cè】调整的【de】新【xīn】方向【xiàng】。

（二）体制机制改革

深化【huà】开发区【qū】体【tǐ】制机制【zhì】改革，是开发区转型【xíng】的核心和关【guān】键。以提高开【kāi】发区运行效率【lǜ】为目标，进一步完【wán】善治【zhì】理体制，创新开发机【jī】制【zhì】，探【tàn】索合作共赢机制，提高开【kāi】发区体制机制建设水平。改革【gé】的重点可从四个方面推进：

一是完善开发区的治【zhì】理【lǐ】模式。一【yī】方【fāng】面，理顺【shùn】治理权【quán】限。按照“精简、效能、统一”和“小政府、大社会【huì】”的原【yuán】则，研究制【zhì】定开发【fā】区治理【lǐ】条例。剥离开发区管【guǎn】委【wěi】会社会【huì】事务职能【néng】和开发运营【yíng】职【zhí】能，专【zhuān】注于经济治理职能【néng】。另一方面，增强开发区【qū】自主治理和服务能力【lì】，提高行政效率【lǜ】。推行权利【lì】清单制度【dù】，赋予开发区【qū】管委会区域治理【lǐ】权，并在此基础上加快推进各【gè】级行政审批和政务【wù】服务平台建设【shè】，减少审批环节，提高办事效率。

二是推进建立【lì】多元化【huà】的开发机制。一方【fāng】面，坚持政企分开，建立健【jiàn】全以开【kāi】发总公司为【wéi】投资开发【fā】主体的开发机制，鼓励引【yǐn】导开发【fā】区吸引境【jìng】内外【wài】有实力、有经验的专业治理团【tuán】队或机构运用市场【chǎng】化的手段配置资源，提高开【kāi】发区【qū】的质量和【hé】效【xiào】益。例如【rú】上文中提【tí】到【dào】的【de】无锡新加坡【pō】产业园和苏州工业园，采用中外【wài】合作的模式【shì】共建开发区【qū】开发公司，负责开发【fā】区的开发运营，极大的提高了开发【fā】区的经济效【xiào】益。另一方【fāng】面，坚持【chí】政【zhèng】资【zī】分开，鼓励发展多种形式的融【róng】资方式，并【bìng】适当加【jiā】以组合【hé】运用。在进【jìn】一步发挥金融创新作用的同时，完善新【xīn】金融环境下的风险监控。

三【sān】是建立健全考核【hé】体系，加强开发区兼【jiān】并整合。根据开【kāi】发区的发展目标，制定并完善开发区考评指标和办【bàn】法。进一步落【luò】实责任。一是要【yào】把考【kǎo】核结果【guǒ】与工作人员的工资、奖励、晋升【shēng】、培【péi】训【xùn】紧【jǐn】密挂钩，建立“权责【zé】利”相统一的考核【hé】体系。二是对于同【tóng】质化开发区在数量上“去产【chǎn】能”，根【gēn】据开【kāi】发区的考评结果，进行优化【huà】、整合、清【qīng】理【lǐ】，推进考核结【jié】果良【liáng】好的【de】开发区升级【jí】扩张，考核结果不合格的【de】开发区收【shōu】缩淘汰【tài】。

四【sì】是【shì】创新开发区合作共赢机制，推广【guǎng】一园多区、飞地【dì】拓展等创新模式。有序【xù】推进区域相近【jìn】或功能【néng】相关的几【jǐ】个开【kāi】发【fā】区联合，甚至可实施一体化治理。将部分【fèn】开【kāi】发区的特殊【shū】政策覆盖至所【suǒ】有整合开发区，精简保【bǎo】留原有开发【fā】区治理机构的基础上，建立一个统一的【de】领导机构，将一体【tǐ】化【huà】运【yùn】作与产业错位【wèi】运【yùn】行的【de】优势有机【jī】结合。

（三）产业转型升级

产业转型的核心【xīn】是【shì】转变经济增长的类型【xíng】，从【cóng】低【dī】附加值【zhí】向高附加值升级【jí】，从高污染【rǎn】向低污染【rǎn】升级，从粗放型【xíng】向集约型升级。开【kāi】发区利用原有禀赋【fù】，探【tàn】索【suǒ】转型升级【jí】的合理路径，培育新动能。通过产业升级实现差异化发【fā】展，形成特色化的【de】竞【jìng】争优势。

一是强化【huà】政府的顶层设计要求。根据区域【yù】资源禀【bǐng】赋和产业【yè】基础，明晰各开发区产业发展定位和【hé】主导产业，避【bì】免产业同【tóng】质化【huà】。

二是【shì】整【zhěng】合传统产业【yè】资源，延长产业链【liàn】条，提高技术【shù】水平。例【lì】如，南京经【jīng】济【jì】技【jì】术【shù】开发区以完善产业链条形【xíng】成集聚效应。经开区【qū】通过瞄准关键【jiàn】企业、打通上下环节、提升自主创新【xīn】能力等诸【zhū】多【duō】举措，形成了涵盖光电显示、集成电路、太阳能光伏等产【chǎn】业领域的【de】完【wán】整链【liàn】条。

三是加快战【zhàn】略性新兴产业发【fā】展，将节能环保、信【xìn】息【xī】技术、生【shēng】物医【yī】药、高端装备制【zhì】造、新能源、新材【cái】料等新兴产【chǎn】业作【zuò】为开发【fā】区【qū】特色产业，并培育突出主导产【chǎn】业，形成产业集群。

（四）加速产城融合

以人为核心【xīn】的城镇化需要推动产业【yè】和城镇融【róng】合【hé】发展。产城融合能够健全【quán】和【hé】完善开发区内部的【de】各项功能，以改变区域内传统的工业制造单一发展模【mó】式，形【xíng】成以【yǐ】功能复【fù】合为【wéi】导【dǎo】向的新发展模式，进【jìn】而带动开发区内各项基础配套设施的逐渐完善，最终成为宜居宜业【yè】的【de】现代【dài】化【huà】新城。这样就【jiù】能解【jiě】决由功能区分离所导致的居民【mín】出【chū】行时间和【hé】距离长【zhǎng】，以及【jí】交通【tōng】堵塞的【de】一系列问题。推动产城【chéng】融合，可提升开发区可持续发【fā】展能【néng】力。

一是从产城融合角度来完善【shàn】考核评价体系。目前国家开发【fā】区评价体系【xì】中的【de】指标主要包括产业竞争力、经济效率【lǜ】、科技创新以【yǐ】及区域【yù】带动等方面。随【suí】着产【chǎn】城【chéng】融合度不断提【tí】高，人们对于居住【zhù】环节、生【shēng】活【huó】质量的要【yào】求不【bú】断提高，一些能【néng】耗、排污、服务【wù】业等情况【kuàng】也纳入了评价体【tǐ】系，但评价体系【xì】中还没【méi】有纳入社会发【fā】展、生【shēng】态文明、人才引进等指标【biāo】。从产城融合的角度看，这些【xiē】应该被纳入现在的评价体系【xì】。产业发【fā】展比较容易【yì】量化，新区发【fā】展主要是偏重【chóng】于新区城市基础设【shè】施和公共服务、自然环境和自然【rán】资【zī】源两【liǎng】个层面。人口发展【zhǎn】可以从【cóng】收入情况、就业质量【liàng】、生活【huó】质量【liàng】、文化程【chéng】度等【děng】构建三级指标。把【bǎ】有利于产城【chéng】融合的考【kǎo】核评价要素加入到考【kǎo】核评价体【tǐ】系中，有利于开发【fā】区的治理。

二是科学统筹产【chǎn】业和城市规划布局。在产城融合发展过程中【zhōng】，产业发展【zhǎn】规【guī】划包括【kuò】土地【dì】利用规划、人口【kǒu】规【guī】划和产业规【guī】划等。土【tǔ】地规划需要【yào】改变【biàn】工业用地为主的观【guān】念，商【shāng】业用地和【hé】居住用地的分配【pèi】都应该得到提【tí】高。要调整土【tǔ】地利用【yòng】结构，防止土地开发过程中出现【xiàn】无秩【zhì】序开发【fā】、过量【liàng】占【zhàn】地的情况。进【jìn】行产业规划时，应考虑到人口数量的变化，提前规【guī】划设计好城市内医【yī】院、学【xué】校、公园等配套设【shè】施【shī】，使产业和城市【shì】同步发展【zhǎn】，不至于出现“有产无城【chéng】”或“有城【chéng】无产”的状况。

三是【shì】完善城市功能【néng】配套设施。城市【shì】功能配套设施包括商【shāng】场【chǎng】、休闲娱乐场所外【wài】，还体现在【zài】开发【fā】区内【nèi】拥有良好的交通【tōng】系统【tǒng】。能够切实保证居民的出现变得【dé】更加便捷、快速。医【yī】疗卫生和教育机【jī】构也是【shì】城市配套的重要一【yī】环。因此，在开发区【qū】建设过程中，需【xū】要注重人的发【fā】展【zhǎn】，及时跟进居民保【bǎo】障措施，增【zēng】加就业【yè】机会，推动流动【dòng】人口市民【mín】化，提高城市居民的生活质量。加大公共【gòng】产【chǎn】品的投资，政【zhèng】府也【yě】可【kě】号召社会上的企业和组织加入【rù】公【gōng】共服【fú】务领域，适当给与税收优惠等政策【cè】支持。

（五）绿色集约发展

生态【tài】环境保护【hù】是开发区【qū】经【jīng】济、社会可持续发展的重【chóng】要内容，也是维护生态系统平衡【héng】的基本举【jǔ】措，近年来受到【dào】各方的【de】极大重视，绿色集【jí】约【yuē】发展成为主流趋势。绿色集【jí】约发【fā】展【zhǎn】也是影响开【kāi】发【fā】区产城融合的重要因素。良好的生活、生【shēng】产环境有利于【yú】吸引人【rén】才和高科【kē】技产业进入，提高城市发展【zhǎn】层【céng】次和居民生活品质【zhì】。因【yīn】此，强化环【huán】境【jìng】治理，节约资源能源是开【kāi】发【fā】区实现融合发展、协调发展的必然选【xuǎn】择。

一是提高土【tǔ】地集【jí】约利【lì】用水【shuǐ】平。因【yīn】地【dì】制宜【yí】合理制【zhì】定土【tǔ】地规划，坚【jiān】决按照规划标准，严格审批用地，严格【gé】执行土【tǔ】地招拍【pāi】挂出让制度，提高土地资源的市场化配置。二是【shì】构建环保社会机制，支持鼓励节【jiē】能环保产业、生态【tài】高效的产业发【fā】展【zhǎn】。三是加快循环经济体系构建，以废物减量化、再利【lì】用、资【zī】源化为【wéi】原则。

（六）驱动资本运作

充足【zú】的资金对于开发【fā】区吸引【yǐn】人才、完善基础设施建设、提【tí】升资源利用效【xiào】率起到【dào】重要【yào】的支撑作用。单纯依靠【kào】财政补贴【tiē】，长久来看可持续性【xìng】较差【chà】，因而【ér】从国家及地方层面都【dōu】开始探【tàn】索新的开【kāi】发区融资模式，驱动【dòng】资本运作。

一是拓展融资渠道，如开展融资租赁【lìn】业【yè】务、信托融资、资产【chǎn】证券化等【děng】新【xīn】型【xíng】融【róng】资、加快政府、银行和【hé】融资担保公司【sī】的【de】新型合作模式发展。二是吸引民【mín】间资金，探索【suǒ】建立市场准入的“负面清【qīng】单【dān】”。在【zài】开发区建设中，通过引入【rù】民间【jiān】资金【jīn】共同【tóng】开【kāi】发【fā】和承担风险，打破【pò】“正面清单”模式，做到“法无禁【jìn】止【zhǐ】即可为”。三是发展【zhǎn】产业【yè】基金。鼓【gǔ】励设【shè】立开发区产业基金，用【yòng】于孵化更多有前景的【de】项目。四是发展资【zī】本市场【chǎng】，鼓励支持开发区上市。

法定机构在中国开发区治理中的实践

自2010年深【shēn】圳市前海管【guǎn】理局试行法定机构管【guǎn】理【lǐ】模式以来，我【wǒ】国内地多个地区先后开展【zhǎn】试点。广东【dōng】省【shěng】共【gòng】有13家【jiā】法定机构试点；目前国【guó】内典型【xíng】案例【lì】深圳【zhèn】前海管理局、青岛蓝谷管【guǎn】理【lǐ】局、上海陆家嘴金【jīn】融城发展局、广州南沙产业园管理局。

以广东为例【lì】，2007年开始，深圳市【shì】就【jiù】在借鉴香港、新【xīn】加坡法定【dìng】机【jī】构经验【yàn】的基【jī】础上开【kāi】始推行法【fǎ】定机构的试点，2011年【nián】广东省机构编制委【wěi】员会办公室在借鉴【jiàn】深圳【zhèn】先行试【shì】点的基础上出台【tái】了《关于在部分省属事业单位【wèi】和广州、深圳、珠海市开展法【fǎ】定【dìng】机构试点工作指导意见》。

法定机构作为【wéi】一【yī】种【zhǒng】管理运作模式和制【zhì】度框架，其适用【yòng】范围【wéi】比较广泛，不仅适用于现有的【de】事业单【dān】位、垄断性公共服务领【lǐng】域的企业（如地铁、机场、燃气、水务等），而且还适用于某【mǒu】种承担公共管理职能【néng】的【de】行政【zhèng】机【jī】构以及某些【xiē】参【cān】公管理机构。广【guǎng】东省选择承担公【gōng】共事务管理职【zhí】能或公共服务职【zhí】能，且【qiě】具有较大【dà】规模的部分省属【shǔ】事【shì】业单位，并从两个有地方立【lì】法权的城市——广州、深圳入手，开【kāi】始首批【pī】试点。截至目前，广东省共有13家机构已进【jìn】入【rù】法【fǎ】定机【jī】构【gòu】试点行列。主要分为以下【xià】三【sān】类。

一是已通过【guò】立【lì】法并正式揭牌运【yùn】营【yíng】的法定【dìng】机构。共有3家，包【bāo】括深【shēn】圳市【shì】前海管理【lǐ】局、华南国际经济贸易仲裁委【wěi】员会及南方【fāng】科技【jì】大【dà】学【xué】。二是已经进【jìn】入立法【fǎ】程序的法【fǎ】定机【jī】构【gòu】。共有5家，包括广东【dōng】省北江流域管理【lǐ】局【jú】、广东省代建项【xiàng】目管理局、深圳市【shì】规划国土【tǔ】发展研究中【zhōng】心【xīn】、深【shēn】圳市房地产评估发展中心及深圳【zhèn】市公证处。三是【shì】还在草【cǎo】拟管理办法的法定机【jī】构。共有【yǒu】5家，包【bāo】括广东省航道局、深圳市仲裁委员会【huì】、深圳市住房公积金管理中心【xīn】、深圳国家高技术产业创新中心及深圳市公立医【yī】院【yuàn】管理中心。

从试【shì】点情况来看【kàn】，深圳在法【fǎ】定机【jī】构【gòu】试【shì】点上最早探索，效果也较为显【xiǎn】著，珠海目前还没有试【shì】点【diǎn】。从职能上【shàng】看，广东省法定机构总体分为两大【dà】类：第一类是【shì】具有公共事务管理职【zhí】能【néng】的机【jī】构，第二类是【shì】提供【gòng】公共服务以【yǐ】及提供【gòng】专有技术服务为主【zhǔ】的机构。这两类法定机构在治理结构【gòu】、人员、薪【xīn】酬、经费等方面都稍有不同【tóng】。具有公共管理【lǐ】职能的法定机构，各方面制度设计偏【piān】向于【yú】行【háng】政机关；而提【tí】供公共服务及专有技术【shù】为主的【de】法定【dìng】机构【gòu】，体制【zhì】机制上更为灵活，更偏向【xiàng】于企业【yè】。

广东省法定机构改革试点是在事业单位改革【gé】的基础上【shàng】进行的，但与事业【yè】单位【wèi】改革又有一定区【qū】别。法定机【jī】构【gòu】通过制定特定的地【dì】方性法规或【huò】者政府规章的方式，实现【xiàn】机【jī】构的依【yī】法【fǎ】独【dú】立运作，它关【guān】涉体制问【wèn】题【tí】，同【tóng】时也涉及内部【bù】运【yùn】行机制问【wèn】题。而【ér】事【shì】业单位只【zhī】是改革法人治理结构，涉及的仅【jǐn】是内部运行机制问题。广东的【de】试点实际上是把【bǎ】法【fǎ】定机构作为机关【guān】法人、事业法人、企业法人和社团【tuán】法人之外的新型法【fǎ】人主体进行设计。

从试点情况【kuàng】看，新设立的法定机构集聚了上述四种法人的不【bú】同特【tè】点。在现行法【fǎ】律规【guī】定难以突破的情况【kuàng】下，目前法定机构是【shì】以事业法人进【jìn】行登记，以使【shǐ】其【qí】获得独立法人资【zī】格【gé】，方便其对外沟通和交往，同时【shí】在其中【zhōng】引入法定机构的管理运【yùn】作【zuò】模式，创新内【nèi】部的【de】管理运作机【jī】制。

2010年，《前海深港现代服务业【yè】合作区总体发展规划【huá】》获【huò】国务院批【pī】复，明【míng】确指出“前海管理机构探索完善法定机【jī】构运作模式”。2011年1月， 中国内地首【shǒu】个法定【dìng】机构“前海管理局”正式设【shè】立。这标【biāo】志着中国的【de】机【jī】构改革迈出【chū】了革命性的一【yī】步，可以将其看做一个大【dà】产【chǎn】业园区【qū】管理的法定机构角色【sè】。其【qí】作为首个法定机【jī】构，既非政府，也不【bú】同【tóng】于普通【tōng】的事业【yè】单【dān】位，而是实【shí】行企【qǐ】业化管理，但【dàn】